Tóm tắt:

Tuân thủ tiêu chuẩn quốc tế về lao động là nội dung luôn được đề cập đến trong các hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới. Tính đến thời điểm cuối năm 2016, Việt Nam đã kí kết được khoảng 12 FTA với nhiều đối tác chiến lược. Hiệp định TPP và EVFTA là một trong những FTAs được đánh giá cao về mức độ hội nhập toàn diện, bên cạnh những quy định về các lĩnh vực thương mại truyền thống, hai Hiệp định này còn mở rộng sang cả các lĩnh vực “phi truyền thống” như lao động và môi trường... Việc tham gia các FTAs thế hệ mới tạo ra cho Việt Nam nhiều thách thức, trong đó có thách thức không nhỏ về lao động. Do đó, Việt Nam cần có chiến lược trong việc ứng phó với những yêu cầu cao của các FTAs “thế hệ mới” về tiêu chuẩn lao động và chủ động đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong các quy định pháp luật của mình. 

1. Tiêu chuẩn lao động là gì?

Đã có nhiều công trình nghiên cứu nhằm xác định thế nào là các tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản. Tuy nhiên, chưa có một định nghĩa chính thức giải thích cụ thể về khái niệm này, mà tiêu chuẩn lao động cơ bản được hiểu thông qua việc liệt kê các tiêu chuẩn cụ thể.

Năm 1989, thống kê từ 8 nghiên cứu trước đó về tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản cho thấy các tiêu chuẩn được nhắc đến nhiều nhất là[2]: Tự do hiệp hội và thương lượng tập thể; Tuổi tối thiểu và lao động trẻ em; Xóa bỏ lao động cưỡng bức; Xóa bỏ phân biệt đối xử trong công việc; An toàn vệ sinh lao động.

Hội nghị thượng định thế giới về xã hội (The World Social Summit) tổ chức tại Copenhagen vào tháng 3 năm 1995[3] và sau đó là Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) năm 1996[4], đều thừa nhận rằng, các tiêu chuẩn lao động về các vấn đề xóa bỏ lao động cưỡng bức, tự do hiệp hội, quyền tổ chức và thương lượng tập thể, xóa bỏ lao động trẻ em, chống phân biệt đối xử trong lao động là các tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản.

Sau nhiều năm nghiên cứu và thảo luận căng thẳng, ngày 18/6/1998, ILO thông qua Tuyên bố về các Nguyên tắc cơ bản và các Quyền tại nơi làm việc (Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work)[5]. Tuyên bố của ILO khẳng định 4 nhóm tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản gồm:

• Tự do hiệp hội và quyền thương lượng tập thể;
• Xóa bỏ mọi hình thức lao động cưỡng bức và lao động bắt buộc;
• Xóa bỏ có hiệu quả lao động trẻ em;
• Xóa bỏ phân biệt đối xử trong công việc[6].

Quan điểm của ILO về tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản nhanh chóng được thừa nhận và khẳng định bởi Liên hiệp quốc và các tổ chức quốc tế như: Ngân hàng phát triển châu á (ADB), Ngân hàng Thế giới (the World Bank), Quỹ tiền tệ Quốc tế (the IMF), OECD, cũng như nhiều học giả trên toàn thế giới...

2. Tại sao lại đưa vấn đề về tiêu chuẩn lao động trong các FTAs thế hệ mới?

Cùng với quá trình toàn cầu hóa, nội dung và phạm vi của các Hiệp định thương mại tự do ngày càng được mở rộng. Nếu như trong giai đoạn đầu, các FTAs chủ yếu quy định về thương mại truyền thống như việc giảm thiểu hàng rào thương mại thuế quan, quota, các biện pháp phi thuế quan... thì dần dần FTA chứa đựng các quy định nhằm bảo đảm cạnh tranh lành mạnh như sở hữu trí tuệ, đầu tư. Các FTAs thế hệ mới tiếp tục mở rộng phạm vi điều chỉnh đến những vấn đề không liên quan trực tiếp đến thương mại truyền thống như lao động và môi trường.

Vậy tại sao các FTAs thế hệ mới lại đưa vấn đề lao động vào trong các quy định của mình? Liên quan đến vấn đề này, có 2 nhóm quan điểm trái ngược nhau về vai trò của các tiêu chuẩn lao động trong quá trình toàn cầu hóa, cũng như việc đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các các FTAs.

Những người theo thuyết thương mại tự do (free trade) cho rằng việc xây dựng và áp dụng các tiêu chuẩn lao động quốc tế là không cần thiết.[7] Họ coi các tiêu chuẩn lao động là rào cản đối với thị trường, và theo họ, điều kiện lao động sẽ được cải thiện từ quá trình phát triển kinh tế, và người lao động sẽ được hưởng lợi từ quá trình toàn cầu hóa.

Ngược lại, những người theo trường phái thương mại công bằng (fair trade), những tổ chức dân sự và nhóm những nhà hoạt động về quyền của người lao động[8] lại cho rằng bên cạnh những mặt tích cực, toàn cầu hóa cũng bộc lộ những mặt tiêu cực. Trong quá trình toàn cầu hóa, nhiều vấn đề lao động bức xúc vẫn xảy ra. Tình trạng lao động trẻ em, lao động cưỡng bức, bóc lột, tình trạng phân biệt đối xử trong lao động, điều kiện lao động tồi tàn, người lao động bị bóc lột vẫn diễn ra nhiều và có xu hướng phức tạp hơn. Họ khẳng định rằng, trong bối cảnh toàn cầu hóa, các tiêu chuẩn lao động quốc tế càng đóng vai trò quan trọng hơn bao giờ hết.[9]  Tuy nhiên, về vai trò của ILO, những người theo quan điểm này cho rằng ILO đã thất bại trong việc đảm bảo thi hành các tiêu chuẩn do chính mình ban hành và việc vi phạm các tiêu chuẩn lao động quốc tế vẫn là phổ biến. Phương pháp đảm bảo thi hành các tiêu chuẩn lao động quốc tế của ILO dựa trên việc thuyết phục là chính cho nên không hiệu quả. Từ đó, họ đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các FTAs và sử dụng chế tài thương mại đối với những quốc gia vi phạm pháp luật lao động quốc tế.[10]

Mặt khác, vấn đề bảo đảm quyền lợi của người lao động ngày càng được coi trọng trên cơ sở coi người lao động là người trực tiếp làm ra các sản phẩm trong thương mại quốc tế, nên trước hết họ phải được bảo đảm các quyền, lợi ích và các điều kiện lao động cơ bản. Đây là cách tiếp cận của các FTAs “thế hệ mới” và đang trở thành một xu thế trong những năm gần đây trên thế giới. Nếu như vào thời điểm thành lập WTO năm 1995, chỉ có 4 FTA có nội dung về lao động, thì đến tháng 01/2015, đã có 72 FTA có nội dung về lao động.[11] Việc đưa nội dung về lao động vào các FTAs còn nhằm bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng giữa các bên trong quan hệ thương mại. Nếu một nước duy trì tiêu chuẩn lao động thấp, tiền lương và các điều kiện lao động không được xác lập trên cơ sở thương lượng, thì được cho là sẽ có chi phí sản xuất thấp hơn so với nước thực hiện những tiêu chuẩn lao động cao, dẫn tới cạnh tranh không bình đẳng dựa trên “quyền lao động rẻ”.

Hiện nay, tiến trình toàn cầu hóa đã tạo ra một thị trường lao động trên toàn thế giới, buộc các nước phát triển và các nước đang phát triển phải cùng nhau nỗ lực thực hiện những “chuẩn mực thương mại mới” trong các FTAs “thế hệ mới”. Các FTAs này không đưa ra tiêu chuẩn riêng về lao động, mà chỉ khẳng định lại các tiêu chuẩn lao động của Tổ chức lao động quốc tế (ILO), và các tiêu chuẩn môi trường và phát triển bền vững của Liên hợp quốc (UN).[12]

Một vấn đề khác được đặt ra, đó là, tại sao WTO - tổ chức thương mại lớn nhất thế giới lại không đưa các tiêu chuẩn lao động vào các quy định của mình? Thực tế cho thấy, vấn đề tiêu chuẩn lao động đã từng được đưa ra thảo luận trong WTO. Đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong khuôn khổ các hiệp định của WTO nhận được hai luồng ý kiến trái chiều nhau giữa các nước phát triển và các nước đang phát triển. Các nước phát triển ủng hộ đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong khuôn khổ WTO, đồng thời sử dụng chế tài thương mại đối với những quốc gia vi phạm các tiêu chuẩn lao động đó.[13] Họ đưa ra 3 lý do cơ bản cho đề xuất của mình: (i) bảo đảm cạnh tranh công bằng (trên cơ sở chi phí về lao động); (ii) bảo đảm quyền cơ bản của người lao động tại nơi làm việc (ngăn chặn cuộc đua xuống đáy - khi các quốc gia giảm điều kiện lao động, tước bỏ quyền lợi của người lao động để tăng lợi thế cạnh tranh) và (iii) khắc phục hạn chế của ILO trong việc thực thi tiêu chuẩn lao động quốc tế. Ý kiến này bị phản đối kịch liệt bởi các nước đang phát triển. Các nước đang phát triển cho rằng: (i) việc đưa các quy định về tiêu chuẩn lao động vào trong khuôn khổ WTO chính là sự ngụy trang của chủ nghĩa bảo hộ, thể hiện sự lo lắng của các nước phát triển đối với sự thành công trong hoạt động xuất khẩu của các nước đang phát triển; (ii) lĩnh vực xuất khẩu là lĩnh vực ít có vi phạm về quyền lợi của người lao động; và (iii) trừng phạt thương mại không có ý nghĩa vì chính những biện pháp này lại có hại cho người lao động (mất việc làm, không có thu nhập…).[14]

Cuối cùng, Hội nghị Bộ trưởng WTO tổ chức tại Singapore vào năm 1996 bác bỏ đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong khuân khổ WTO. Đồng thời, Hội nghị cũng khẳng định ILO là tổ chức phù hợp để giải quyết các vấn đề lao động ở phạm vi toàn cầu.

Mặc dù thất bại trong việc đưa các tiêu chuẩn lao động vào khuôn khổ WTO, nhưng các nước phát triển vẫn nỗ lực đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong các FTAs song phương và đa phương. Cùng với việc tăng lên nhanh chóng về số lượng, nội dung các cam kết về lao động, cơ chế thực thi và giải quyết tranh chấp cũng không ngừng được thúc đẩy và quy định ngày càng cụ thể trong các FTAs với mức độ ngày càng chặt chẽ.

3. Quy định về tiêu chuẩn lao động trong các FTA thế hệ mới mà Việt Nam là thành viên

Tính đến thời điểm cuối năm 2016, Việt Nam đã kí kết được FTA với nhiều đối tác chiến lược bao gồm EU (EV - FTA), Hoa Kì (TPP), Nhật Bản (VJFTA), Hàn Quốc (VKFTA)… và một số đối tác mới khác nhưng cũng có rất nhiều kì vọng như Chi lê, Israel, Hồng Kông. Nội dung những Hiệp định thương mại tự do này ngoài việc đưa ra những cam kết truyền thống về thương mại hàng hóa, thương mại dịch vụ thì còn đề cập đến một số vấn đề “phi truyền thống” như đã nói trong phần trên. Ở đây tác giả sẽ đề cập đến hai hiệp định thương mại trọng tâm, có tầm ảnh hưởng lớn đến Việt Nam, và được xem là các FTAs “thế hệ mới” đó là TPP và EVFTA.

Có thể thấy Hoa Kì và EU, đối tác chủ lực trong 2 FTA nói trên, đều là những nền kinh tế rất mạnh và đứng đầu thế giới. Chính hai nền kinh tế này cũng đang tiến hành đàm phán hiệp định thương mại song phương với nhau (T-TIP) từ tháng 6/2013. Có thể nhận định rằng mối quan hệ US - EU là mối quan hệ kinh tế lớn và phức tạp nhất thế giới. Chính vì vậy T-TIP là hiệp định có rất nhiều tiêu chuẩn cao, bao gồm cả các tiêu chuẩn về lao động. Dựa vào sức ảnh hưởng của mình đối với các đối tác kinh tế khác, cả Hoa Kì và EU đều muốn đưa vào những khuôn mẫu tiêu chuẩn và đòi hỏi của mình trong các hiệp định thương mại tự do.

Việt Nam đã tiến hành đàm phán kí kết hiệp định thương mại tự do với cả 2 đối tác lớn này và nội dung các điều khoản “phi truyền thống” trong các hai hiệp định này có nhiều điểm tương đồng.

Các tiêu chuẩn và thỏa thuận đa phương về lao động trong EVFTA được đề cập đến trong nội dung Điều 3, trong Chương Thương mại và Phát triển bền vững (gồm 17 điều). Còn TPP dành Chương 19 để quy định về vấn đề tiêu chuẩn lao động. Trong đó, tập trung vào các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, khẳng định cam kết thực thi nghĩa vụ là thành viên ILO và các nghĩa vụ nêu trong Tuyên bố năm 1998 của ILO; không sử dụng các tiêu chuẩn về lao động nhằm mục đích bảo hộ thương mại.[15]

Thứ hai, cam kết thông qua và duy trì trong hệ thống pháp luật của mình cũng như trong thực tiễn các quyền được khẳng định trong Tuyên bố năm 1998 của ILO, gồm:

• Quyền tự do liên kết và thương lượng tập thể của người lao động và người sử dụng lao động (theo Công ước số 87 và số 98 của ILO);
• Xóa bỏ lao động cưỡng bức và lao động bắt buộc (theo Công ước số 29 và số 105 của ILO);
• Cấm sử dụng lao động trẻ em, xóa bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất (theo Công ước số 138 và 182 của ILO);
• Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử về việc làm và nghệ nghiệp (theo Công ước số 100 và số 111 của ILO)

Thứ ba, Các quốc gia thành viên có nghĩa vụ bảo đảm trong pháp luật và thực tế quy định về điều kiện làm việc có thể chấp nhận được về tiền lương tối thiểu, thời giờ làm việc và an toàn vệ sinh lao động. Đồng thời, cũng đề cập đến nghĩa vụ tham vấn công chúng cũng như nghĩa vụ phản hồi các yêu cầu liên quan đến lao động từ các bên liên quan.

Thứ tư, quy định cụ thể về hợp tác trong lĩnh vực lao động: xác định 7 nguyên tắc hợp tác (như theo ưu tiên của mỗi quốc gia, vì lợi ích chung; minh bạch và có sự tham gia của công chúng); xác định 20 lĩnh vực hợp tác (từ vấn đề giải quyết việc làm, tiền lương… đến xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật, đối thoại xã hội và trách nhiệm xã hội…) và đưa ra 4 hình thức cơ bản để thực hiện hợp tác (hội nghị, hội thảo, đối thoại; tham quan để nghiên cứu, học tập; hợp tác nghiên cứu; trao đổi chuyên gia…)[16]

Thứ năm, đưa ra cơ chế thực thi các cam kết về lao động thông qua: Đối thoại; Đầu mối liên lạc; Hội đồng lao động. Đồng thời, nhấn mạnh sự tham gia của công chúng (đối tác xã hội) vào quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật lao động của các quốc gia. Thúc đẩy tham vấn lao động, chia sẻ thông tin giữa các quốc gia thành viên trong giải quyết các vụ việc về lao động.

Có thể thấy, cam kết về lao động trong TPP và EVFTA là cam kết đối với các nguyên tắc và các quyền lao động cơ bản được đề cập đến trong Tuyên bố của ILO năm 1998. Trong những Công ước cơ bản của ILO, Việt Nam đã phê chuẩn 5 Công ước bao gồm công ước số 29, 100, 101, 138 và 182. Ba công ước còn lại là 87, 98 và 105, Việt Nam đang tiến hành nghiên cứu và chuẩn bị để trình cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn. Theo Tuyên bố 1889 của ILO thì các nước thành viên ILO dù đã phê chuẩn hay chưa phê chuẩn các công ước cơ bản nêu trên đều có nghĩa vụ tôn trọng, thúc đẩy và thực hiện bốn tiêu chuẩn lao động được đề cập đến trong các công ước đó. Điều này có nghĩa là, dù chưa phê chuẩn một số công ước của ILO nhưng Việt Nam, với tư cách là thành viên của ILO, phải có nghĩa vụ tôn trọng và thúc đẩy thực hiện. Tức là dù các FTAs có quy định về nội dung lao động hay không thì Việt Nam vẫn có nghĩa vụ thực hiện đầy đủ. Vậy điểm khác biệt là gì? Khi các điều khoản về lao động được chính thức đưa vào nội dung hiệp định, các bên kí kết bị ràng buộc về nghĩa vụ và sẽ bị áp chế tài nếu vi phạm nghĩa vụ. Cụ thể, ví dụ nếu doanh nghiệp của Việt Nam không tuân thủ các điều kiện lao động thì khả năng hàng xuất khẩu của chúng ta bị từ chối là điều có thể nhìn thấy trước. Nếu tình huống đó xảy ra, những cam kết nhượng bộ trong nội dung thương mại hàng hóa, cắt giảm và xóa bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan sẽ không còn nhiều ý nghĩa.

4. Những thách thức đặt ra đối với Việt Nam

Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - EU (EVFTA) và Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) là các FTAs thế hệ mới mà Việt Nam đã tham gia ký kết. Đây là những FTAs có mức độ cam kết cao nhất của Việt Nam từ trước tới nay trong đó có các cam kết về lĩnh vực lao động. Các FTAs này sẽ mang đến cho Việt Nam những triển vọng phát triển phát triển kinh tế lớn. Người lao động Việt Nam sẽ có thêm nhiều cơ hội việc làm cũng như các quyền lợi, lợi ích, điều kiện lao động được đảm bảo tốt hơn. Tuy nhiên, cùng với cơ hội mới, cam kết lao động trong các FTAs cũng sẽ đặt ra những thách thức với Việt Nam khi thực hiện.

Những khó khăn khi thực hiện các tiêu chuẩn lao động và các yêu cầu khi tham gia EVFTA và TPP, cũng đã được chỉ ra khá rõ, đó là sức ép cạnh tranh đối với cộng đồng các doanh nghiệp Việt Nam, đặc biệt là khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ. Áp lực cạnh tranh cao có thể làm gia tăng tỉ lệ thất nghiệp do tình trạng cắt giảm nhân công, nhất là lao động phổ thông để tiết kiệm chi phí, đổi mới kỹ thuật và quản trị, cũng như do doanh nghiệp kém sức cạnh tranh, buộc phá sản. Thực tế, dù có nhiều nỗ lực nhưng tại các doanh nghiệp Việt Nam, kể cả doanh nghiệp liên doanh - chủ yếu là doanh nghiệp vừa và nhỏ - vẫn còn vướng mắc khi áp dụng các tiêu chuẩn lao động. Các vướng mắc phổ biến liên quan đến việc người lao động làm thêm quá số giờ quy định; quy định về nghỉ tuần, nghỉ lễ; môi trường làm việc, vệ sinh an toàn lao động; quyền tham gia bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế đầy đủ, quyền được hỗ trợ của lao động nữ nơi làm việc và nuôi con nhỏ...

Đó còn là áp lực đổi mới hệ thống giáo dục - đào tạo, cải thiện chất lượng lao động nhất là về nâng cao trình độ ngoại ngữ, kỹ năng tay nghề cao và vốn hiểu biết, kiến thức và văn hóa ứng xử trong môi trường quốc tế cao.

Những tranh chấp giữa người lao động với người sử dụng lao động khu vực tư nhân và nước ngoài cũng có thể tăng. Việc tuân thủ để tránh bị điều tra, bị kiện và bị phạt sẽ tạo ra không ít thách thức về chi phí và phát triển văn hóa doanh nghiệp, nhất là khi tham gia vào các chuỗi cung ứng xuất khẩu khu vực và quốc tế. Hiện khá nhiều doanh nghiệp Việt Nam làm gia công hoặc cung ứng sản phẩm cho các đối tác tại thị trường EU đã phải thực hiện các bộ quy tắc do bạn hàng yêu cầu, trong đó nội hàm chủ yếu vẫn là vấn đề về lao động. Điểu tích cực đó là các doanh nghiệp đã có sự thay đổi và thích ứng khá nhanh.

Ở góc độ quản lý nhà nước, Việt Nam đang áp dụng Bộ Luật Lao động được Quốc hội thông qua ngày 18/6/2012 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/5/2013. Qua triển khai thực hiện, Bộ Luật Lao động và các văn bản hướng dẫn thi hành đã phát huy hiệu quả, góp phần quan trọng cho việc sử dụng và quản lý lao động linh hoạt trong các doanh nghiệp và thu hút doanh nghiệp nước ngoài đầu tư và sử dụng lao động Việt Nam, thị trường lao động từng bước được hoàn thiện và phát triển. Tuy nhiên, trước những đòi hỏi cao về tiêu chuẩn lao động trong các FTAs mà Việt Nam đã ký kết thì Bộ Luật Lao động còn bộc lộ nhiều hạn chế, cần phải xem xét để bổ sung, sửa đổi kịp thời, đáp ứng được những yêu cầu mới, những phát sinh trong quan hệ lao động giữa người sử dụng lao động và người lao động, phù hợp với các tiêu chuẩn của ILO và các cam kết trong các FTAs thế hệ mới.

Trước cơ hội và thách thức mà Hiệp định EVFTA và TPP mang lại, tác giả thiết nghĩ phải tiến hành đánh giá tác động của các cam kết về lao động trong EVFTA đối với Việt Nam một cách toàn diện và đầy đủ. Để làm được như vậy, chúng tôi cho rằng cần:

1. Tiếp tục nghiên cứu và đánh giá các tác động và đề xuất giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật trong nước theo từng yêu cầu về lao động trong EVFTA theo nhóm nội dung mà Việt Nam đã phê chuẩn các Công ước cơ bản: (i) xóa bỏ lao động cưỡng bức; (ii) xóa bỏ lao động trẻ em và (iii) xóa bỏ phân biệt đối xử tại nơi làm việc.
2. Nghiên cứu đánh giá tác động toàn diện và cụ thể của việc thực hiện quy định về tự do hiệp hội và thương lượng tập thể trong Hiệp định EVFTA.
3. Nghiên cứu và đánh giá các tác động và đề xuất các biện pháp chuẩn bị trong trường hợp phải thực hiện cơ chế giải quyết tranh chấp về lao động trong EVFTA.
4. Nghiên cứu, tìm hiểu về pháp luật lao động và thực tiễn thực hiện ở các nước đã ký kết các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới với EU, từ đó làm cơ sở cho việc đánh giá quá trình thực hiện các cam kết lao động trong EVFTA của Việt Nam.
5. Tăng cường và thúc đẩy hợp tác với ILO trong việc đánh giá tác động và thực thi các Công ước cơ bản của ILO tại Việt Nam.

Một thể chế pháp lý hoàn thiện, ổn định và thúc đẩy sáng tạo của người lao động là cơ sở để thực thi các cam kết quốc tế và quan trọng hơn là tiền đề không thể thiếu cho sự hình thành và phát triển Nguồn nhân lực - Tài sản quý giá nhất của mỗi quốc gia trong quá trình toàn cầu hóa.

ThS. Lê Đình Quyết và Đỗ Thu Hương[1]