Mua sắm công là một vấn đề phức tạp và hiện vẫn đang là một lĩnh vực tương đối đóng đối với tự do thương mại. Trong WTO, Hiệp định về mua sắm công có sự tham gia của một số lượng rất hạn chế các nước và mặc dù bị Hoa Kỳ kêu gọi hoặc thúc ép, nhiều nước vẫn giữ quan điểm thận trọng đối với lĩnh vực này. Do đó, để làm rõ nguyên nhân của vấn đề trên việc tìm hiểu về “Hiệp định mua sắm chính phủ của WTO năm 1994 (GPA 1994) - Những thành công và hạn chế” là một vấn đề cần thiết.

Lịch sử ra đời GPA 1994

        Mua sắm công được quy định tại WTO bởi hiệp định mua sắm chính phủ (GPA). Đồng thời, khu vực này có tầm quan trọng đáng kể về mặt tài chính. Một số tính toán cho thấy rằng mua sắm chính phủ ở các  nước OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế) chiếm tới khoảng từ 10% đến 15% GNP (Tổng sản lượng quốc gia)[1].

        Khi GATT 1947 ra đời các bên còn chưa sẵn sàng mở cửa lĩnh vực mua sắm công cho cạnh tranh nước ngoài. Do vậy, mua sắm công bị loại khỏi yêu cầu về đối xử quốc gia trong GATT.

        Tại Vòng đàm phán Kennedy (1964 - 1967), lần đầu tiên thủ tục về mua sắm chính phủ được thừa nhận như một loại hàng rào phi thuế quan quan trọng. Tại vòng Tokyo (1973-1979), thương lượng về mua sắm chính phủ đã được các thành viên là một số nước công nghiệp phát triển đàm phán, và kết quả là Hiệp định về Mua sắm chính phủ được ký kết vào năm 1979. Hiệp định này đã được bổ sung vào năm 1988 và được gọi tắt là Hiệp định 1988. Hiệp định đã tạo nên sự mở cửa cho cạnh tranh nước ngoài đối với các hợp đồng mua sắm chính phủ. Sau đó, đến vòng đàm phán Uruguay các cuộc thương lượng nhằm mở rộng phạm vi áp dụng và bổ sung một số quy định cụ thể của Hiệp định 1988 đã được tổ chức, các cuộc đàm phán được tiến hành song song với vòng đàm phán Uruguay, nhưng không phải một phần chính thức của vòng đàm phán đó. Vào năm 1994, Hiệp định mua sắm chính phủ đã chính thức ra đời sau khi kết thúc vòng đàm phán Uruguay và đến ngày 1/1/1996, các hoạt động thúc đẩy minh bạch đa phương mới được bắt đầu.

        GPA là một hiệp định nhiều bên, không có tính ràng buộc với tất cả các nước thành viên WTO. Hiệp định đã có sự tham gia của 41 thành viên Tổ chức thương mại thế giới (WTO) trong đó có 3 thành viên đang phát triển và còn lại là các quốc gia phát triển như Liên minh Châu Âu (EU) (bao gồm 27 nước thành viên), Mỹ, Canada, Nhật Bản, Na Uy và Thụy Sỹ; ngoài ra còn có Hồng Kông (Trung Quốc), Ireland, Israel, Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan-Trung Quốc và Aruba. Có thêm một số nước khác hiện đang xem xét hoặc đã cam kết gia nhập như: Albania, Armenia, Trung Quốc, Jordan, Oman, Panama, Ukraina... Croatia, Mông Cổ, Arab Saudi,… Ấn Độ là quan sát viên từ tháng 2/2010, hiện đang đánh giá các lựa chọn. Việt Nam cũng đang trong quá trình xem xét, cân nhắc tới việc gia nhập GPA, và hiện tại đang tham gia với tư cách là quan sát viên[2].

        Có thể thấy, thị trường mua sắm Chính phủ đang ngày càng phát triển và mở rộng trong nền thương mại tự do ngày nay.

Nội dung cơ bản của GPA 1994

        Cho đến nay, GPA là một trong những Hiệp định thương mại nhiều bên (Plurilateral Trade Agreements) quan trọng của WTO. Hiệp định có 24 Điều khoản đưa ra những quy định khá chi tiết về không phân biệt đối xử, công khai minh bạch, cạnh tranh và nguyên tắc đối xử đặc biệt và khác biệt cho các nước đang phát triển, đặc biệt là về vấn đề kĩ thuật trong quá trình mua sắm. Đồng thời, Hiệp định cũng quy định cụ thể về thủ tục, quy trình đấu thầu mua sắm công. Trong đó, mục tiêu trung tâm của GPA là lĩnh vực mua sắm công của các nước thành viên cần phải mở cửa cho cạnh tranh quốc tế.

        GPA cũng đưa ra những danh mục riêng, trong đó các thành viên chỉ rõ phạm vi các thực thể mua sắm bị ràng buộc theo các quy định của GPA.Các cam kết không được tự động mở rộng cho các nước không tham gia thông qua nguyên tắc MFN.

Những điểm thành công và hạn chế của GPA 1994

1. Những thành công của Hiệp định

a. Về mặt pháp lý

        Vì những lý do như  bảo vệ an ninh quốc gia hay khuyến khích doanh nghiệp trong nước, các chính phủ thường có xu hướng mua sắm, hàng hóa dịch vụ của các doanh nghiệp nước mình. Trên thực tế, việc phân biệt đối xử đối với hàng hóa, dịch vụ nước ngoài trong mua sắm chính phủ thể hiện dưới những hình thức như:

• Cấm doanh nghiệp nước ngoài tham gia đấu thầu các hợp đồng mua sắm chính phủ;
• Ưu đãi những doanh nghiệp sử dụng nhiều hàng hóa, dịch vụ trong nước khi thực hiện hợp đồng mua sắm chính phủ;
• Ðặt điều kiện, quy định về tư cách thể nhân, phân biệt đối xử để ngăn cản doanh nghiệp nước ngoài tham gia dự thầu...[3]

        Tuy nhiên, khi GPA 1994 ra đời đã khắc phục được những vấn đề trên.  GPA 1994 áp dụng đối với toàn bộ các quy định liên quan tới mua sắm công (mua sắm Chính phủ) của các nước thành viên tham gia Hiệp định.

        Như đã quy định rõ trong GATT 1994, nguyên tắc đãi ngộ quốc gia không được áp dụng trong mua sắm chính phủ đối với trường hợp mua sắm hàng hóa cho việc sử dụng của bản thân cơ quan chính phủ (GATT 1994, Điều III.8a). Hơn nữa, đãi ngộ MFN cũng không được áp dụng đối với những trường hợp chính phủ nhập khẩu sản phẩm từ nước ngoài để các cơ quan chính phủ sử dụng (GATT 1994, Ðiều XVII.2). Do những hạn chế này, các nước phát triển trong GATT đã thương lượng để có những quy đinh chặt chẽ hơn áp dụng cho mua sắm chính phủ, từ đó tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động này thông qua GPA 1994.

        So với Hiệp định 1988 chỉ bao gồm 9 điều, GPA 1994 đã có tới 24 điều quy định cụ thể hơn các nghĩa vụ và có một số điểm thành công, mở rộng, cụ thể như:

        Ðối tượng áp dụng mở rộng sang các thể nhân ở cấp dưới chính phủ trung ương cũng như các thể nhân có liên quan tới chính phủ. Các thể nhân này được liệt kê rõ trong danh sách các ''thể nhân mua sắm'' đính kèm theo Hiệp định, thông thường bao gồm: các Bộ, ngành và các cơ quan chính phủ trung ương; các chính quyền thành phố, địa phương; và các doanh nghiệp công ích như phân phôi điện nước, cầu cảng, sân bay.

        Phạm vi áp dụng không giới hạn trong hàng hóa mà mở rộng sang cả lĩnh vực dịch vụ. Ðối với hàng hóa, Hiệp định được áp dụng đối với tất cả các hợp đồng mua sắm của các thể nhân trên, trừ các hợp đồng mua bán thiết bị quốc phòng. Về dịch vụ, chỉ những dịch vụ đã được từng nước liệt kê trong phụ lục Hiệp định của mình mới chịu sự chi phối của Hiệp định.

        Thủ tục tiến hành mua sắm chính phủ: Hiệp định quy định rõ khi giá trị hợp đồng mua sắm vượt quá mức ngưỡng đã được từng bên tham gia xác định trước thì phải mời thầu; tạo cơ hội công bằng cho các thể nhân nước ngoài tham gia đấu thầu; và người trúng thầu phải là người đã chào giá thấp nhất hoặc đáp ứng được tốt nhất các tiêu chuẩn trúng thầu đã đề ra trong giấy gọi thầu. Ngoài ra, sau khi đấu thầu xong, cơ quan mở thầu có trách nhiệm công bố các thông tin có liên quan như: tên và địa chỉ thể nhân trúng thầu; giá trị hợp đồng trúng thầu; giá chào cao nhất và thấp nhất; và lý do bác bỏ một hồ sơ dự thầu (nếu người có hồ sơ bị bác bỏ đó có yêu cầu chính thức).

        Thủ tục kháng nghị: các bên tham gia có trách nhiệm phải lắng nghe kháng cáo của các nhà cung cấp; những kháng cáo đã được đệ trình phải được một toà án hay một cơ quan có tư cách độc lập và vô tư xem xét. Nếu xác định thực sự có việc vi phạm Hiệp định, bên vi phạm phải có các biện pháp thay đổi hoặc bồi thường thích đáng theo đúng quy định của Hiệp định.

        Thủ tục giải quyết tranh chấp: Hiệp định quy định các tranh chấp được giải quyết phù hợp với Bản ghi nhớ về quy định và thủ tục đối với việc giải quyết tranh chấp (DSU), tuy nhiên có hai điểm khác biệt: thời gian xem xét của bồi thẩm đoàn được rút ngắn lại; và việc trả đũa chéo bị cấm tuyệt đối.

        Ðối với trường hợp mua sắm của các thể nhân ở cấp chính quyền địa phương và các thể nhân có liên quan tới chính phủ, thủ tục mời thầu và quy định cung cấp thông tin đơn giản hơn so với chính phủ trung ương.

        Cấm áp dụng các quy định như tỷ lệ nội địa, chuyển giao công nghệ, đầu tư hay mua bán hàng đổi hàng... trong mua sắm chính phủ.

        Quy định riêng cho các nước đang phát triển: nếu tham gia Hiệp định về Mua sắm chính phủ, các nước đang phát triển không bắt buộc phải thực hiện đầy đủ tất cả các quy định của Hiệp định ngay khi gia nhập, ngoài ra có thể giới hạn việc thực hiện Hiệp định đối với một số cơ quan chính phủ nhất định...[4]

b. Về mặt thực tiễn

        Bên cạnh những thành công về mặt pháp lý, GPA 1994 cũng mang lại những lợi ích đáng kể về mặt thực tiễn cho các quốc gia là thành viên của Hiệp định:

Đối với các nước phát triển:

        Lợi ích của việc gia nhập Hiệp định GPA là lợi ích thương mại từ việc tiếp cận có bảo đảm tới các thị trường mua sắm của các nước tham gia Hiệp định và tránh bị tác động bởi những biện pháp bảo hộ; khả năng tăng giá trị đồng tiền chi tiêu trong các hệ thống mua sắm riêng của các nước thành viên; tăng động cơ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và cũng là cơ hội để tác động tới các điều khoản gia nhập của các bên tham gia.

        Đối với một số nước, việc không tham gia vào GPA cũng gây ra những tác động như thiếu một động lực kích thích quan trọng để thay đổi các cơ chế mua sắm và do đó trong trường hợp xấu nhất có thể dẫn đến tình trạng các cơ chế này hoạt động không hiệu quả, bảo hộ và chịu tác động của tệ tham nhũng. Khi đó tổn thất sẽ nhiều hơn. Đây là một lợi thế rất lớn mà GPA 1994 mang lại cho các thành viên của mình.

        GPA cũng có những tác động gián tiếp nhất định về mặt kinh tế đối với các nước phát triển ở khía cạnh làm lệch hướng thương mại. Một tác động dạng này có thể xuất hiện nếu một nước thành viên WTO, sau khi tham gia GPA, chuyển các khoản mua sắm từ các công ty ở nước không phải thành viên sang các công ty kém hiệu quả hơn nhưng lại ở nước thành viên khác. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng bản thân GPA không tạo ra những kết quả như vậy, bởi thỏa thuận này không đòi hỏi sự phân bệt đối xử như vậy đối với các nước không phải là thành viên. Trường hợp này là hậu quả của các chế độ bảo hộ hiện tại của các nước thành viên đối với lĩnh vực mua sắm - vốn tạo ra bất lợi cho các nước không tham gia GPA.

Đối với các nước đang phát triển:

GPA 1994 tạo ra một lợi thế lớn trong các hoạt động mua sắm công, cụ thể trong một số nội dung:

• Bảo vệ khả năng cán cân thanh toán và bảo đảm đủ mức dự trữ cho việc thực hiện các chương trình phát triển kinh tế;
• Thúc đẩy việc thành lập hoặc phát triển ngành công nghiệp nội địa bao gồm việc phát triển ngành công nghiệp qui mô nhỏ và thủ công ở vùng nông thôn hoặc lạc hậu; và phát triển kinh tế trong các lĩnh vực khác của nền kinh tế;
• Hỗ trợ các cơ sở công nghiệp nếu các cơ sở này hoàn toàn hoặc về cơ bản dựa vào việc mua sắm của chính phủ;
• Hiệp định này giúp cho việc quản trị của các quốc gia thành viên tốt hơn (minh bạch, cạnh tranh lành mạnh và không có dấu hiệu tham nhũng tại các thị trường mua sắm trong phạm vi điều chỉnh).
• Khuyến khích sự phát triển kinh tế thông qua các thỏa thuận khu vực hoặc toàn cầu giữa các nước đang phát triển được đưa ra cho các Bên ký kết GATT và không được các bên thỏa thuận.

2. Các hạn chế còn tồn tại

        Bên cạnh những thành công đạt được, GPA 1994 vẫn còn có những hạn chế. Đây là nguyên nhân khiến cho số lượng thành viên tham gia Hiệp định vẫn còn ít. Những hạn chế này tập trung chủ yếu ở những nội dung:

a. Về mặt pháp lý

        Khác với các Hiệp định nhiều bên khác trong WTO, trong GPA 1994 các quốc gia thành viên không phải tuân theo nguyên tắc MFN của WTO, khi đó việc “loại” sự tham gia của các nước đang phát triển đã trở nên rõ rệt hơn do các nước này không thể hưởng  lợi từ cam kết của các nước tham gia Hiệp định, đây là một điểm hạn chế lớn của GPA 1994.

        Ngôn ngữ quy định trong Hiệp định còn tương đối phức tạp, khó hiểu. Điều này thường dẫn đến các cách hiểu khác nhau về một nội dung trong Hiệp định của các quốc gia thành viên. Bên cạnh đó, nội dung của GPA 1994 còn quy định thời hạn thông báo mời thầu khá dài, và chưa thể hiện rõ ràng vai trò quan trọng của mình đối với mục tiêu quản trị và đấu tranh chống tham nhũng. Các biện pháp chuyển tiếp, đối xử đặc biệt và khác biệt trong GPA 1994 cũng chưa phù hợp với các quốc gia đang phát triển.

b. Về mặt thực tiễn

        Hiệp định được xây dựng dựa trên sự thương lượng, đàm phán của các quốc gia phát triển, do đó, lợi ích của các quốc gia đang phát triển bị hạn chế. Cùng với đó, nội dung khá tham vọng khiến cho một số nước đang phát triển chưa sẵn sàng mở cửa lĩnh vực mua sắm công cho các công ty nước ngoài có khả năng cạnh tranh cao hơn.

        Để thực hiện những điều khoản khá rộng của GPA các quốc gia cần phải có các nguồn lực về cơ sở vật chất, kỹ thuật… vô cùng lớn, điều này khiến cho các quốc gia không đủ tiềm lực sẽ không thể tham gia vào Hiệp định mặc dù bản thân quốc gia đó rất muốn trở thành thành viên của GPA 1994. Việc quyết định mua sắm công được coi là công cụ liên để đạt được những mục tiêu chính trị liên quan. Ví dụ, có thể nói đến việc ưu tiên các nhóm thường có thường có lợi thế, như các nhóm dân tộc khác nhau và điều này có thể mâu thuẫn với những điều khoản không phân biệt đối xử của GPA.

        Nhìn chung, GPA về nguyên tắc chỉ có sự tham gia của các nước phát triển nên hiệp định này chỉ có tác động gián tiếp đến các nước đang phát triển. Đây là một vấn đề cần phải xem xét để có thể mở rộng hơn nữa phạm vi của Hiệp định này.

GPA với việc mua sắm công ở Việt Nam

        Hiện nay, hệ thống pháp lý về đấu thầu của Việt Nam cũng được áp dụng cho việc mua sắm công tại Việt Nam. Luật đấu thầu của Việt Nam với các quy định về bảo đảm cạnh tranh đã có hiệu lực thi hành từ ngày 1/4/2009. Nhưng nội dung mua sắm Chính phủ lại chưa được đề cập trong bất cứ hiệp định thương mại tự do nào Việt Nam tham gia. Có thể thấy, những quy định về đấu thầu của Việt Nam còn quá mới mẻ,.vì vậy Việt Nam đang tích cực nghiên cứu tìm hiểu các quy định quốc tế về mua sắm Chính phủ, đặc biệt việc hiểu rõ nội dung của GPA và tác động của nó đến các nước đang phát triển có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam.

        Việt Nam hiện chưa phải là thành viên của GPA, mới chỉ đang trong quá trình xem xét, cân nhắc tới việc gia nhập mà trước hết là với tư cách là quan sát viên.

        Đối với Việt Nam, việc mở cửa thị trường mua sắm công theo quy định của GPA có thể sẽ gây ra những tác động bất lợi (với những lo ngại tương tự như lo ngại của nhiều nước về sự “tấn công” của các nhà cung cấp nước ngoài khiến doanh nghiệp nội địa không cạnh tranh nổi trong các vụ đấu thầu lớn) trong khi khả năng Việt Nam tiếp cận được với thị trường mua sắm công của các thành viên Hiệp định là hầu như không có (do hạn chế về năng lực cạnh tranh). Tuy nhiên, với sự hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng mạnh mẽ, cùng với những thành công đã đạt được của GPA 1994, Việt Nam khi tham gia GPA cũng sẽ có những cơ hội , lợi ích lớn trong lĩnh vực mua sắm Chính phủ, điều này thể hiện ở 4 yếu tố:

        Một là, nâng cao tầm quan trọng của mua sắm chính phủ trong phát triển kinh tế - xã hội từ lợi ích tiềm năng nhờ việc tiếp cận được thị trường mua sắm rộng lớn của các nước khác thông qua những cơ chế về không phân biệt đối xử. 

        Hai là, tạo ra khả năng nâng cấp trong chính hệ thống pháp luật liên quan đến mua sắm quốc gia của Việt Nam thể hiện ở tính minh bạch, tính cạnh tranh và hiệu quả sử dụng đồng tiền. 

        Ba là, Nâng cao mối liên hệ giữa GPA với những phát triển cấp khu vực. 

        Bốn là, Việt Nam sẽ nhận được lợi ích từ những ưu đãi (đối xử đặc biệt và khác biệt) cho các nước đang phát triển của GPA. Ưu đãi này có thể thông qua các biện pháp ưu đãi, trì hoãn việc thực hiện các nghĩa vụ cụ thể theo Hiệp định. Các biện pháp ưu đãi được áp dụng như cơ chế ưu đãi về giá cho chi phí trong nước, việc bổ sung chủ đầu tư và các lĩnh vực chịu sự điều chỉnh của Hiệp định theo lộ trình, ngưỡng giá gói thầu chịu sự điều chỉnh của Hiệp định được xác định lúc đầu cao hơn ngưỡng chung của Hiệp định và ngưỡng này sẽ giảm theo thời gian…

        Có thể thấy, bên cạnh những thách thức luôn có những lợi ích. Dó đo, Để khắc phục những thách thức, tận dụng tối đa cơ hội về mua sắm chính phủ khi tham gia GPA, Việt Nam cần xây dựng một cơ quan giải quyết tranh chấp khiếu nại về hoạt động đấu thầu một cách độc lập, minh bạch, công khai; xây dựng một cơ chế giám sát việc thực thi pháp luật đấu thầu một cách hiệu quả. Thay vì bảo hộ, cần trang bị các kỹ năng, chiến lược kinh doanh cho các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân trong nước theo tiêu chuẩn quốc tế nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh không chỉ trong Hiệp định GPA, mà còn cho quá trình hội nhập kinh tế thế giới. Sớm xây dựng một bộ qui tắc ứng xử chung thống nhất áp dụng với tất cả các cán bộ làm công tác đấu thầu trên phạm vi toàn quốc…

 

 

ThS. Lê Đình Quyết

Khoa pháp luật thương mại quốc tế