Để thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nói riêng và hội nhập quốc tế nói chung thì việc mở rộng các thị trường quốc gia, hình thành thị trường khu vực và quốc tế thống nhất là một yêu cầu tất yếu.

        Trong hơn một thập kỷ qua, WTO đã phát triển mạnh mẽ hệ thống “luật chơi” trong lĩnh vực thương mại quốc tế nhằm thiết lập các quan hệ kinh tế giữa các nền kinh tế thành viên trong các lĩnh vực như hàng hóa, dich vụ, nông nghiệp, kiểm dịch động thực vật, dệt may, hàng rào kỹ thuật, đầu tư, sở hữu trí tuệ, chống bán phá giá, trợ cấp và các biện pháp đối kháng, quy tắc và thủ tục giải quyết tranh chấp, mua sắm công… Các quy định cơ bản của WTO trở thành nền tảng của tất cả các thỏa thuận kinh tế khu vực hay song phương trên thế giới hiện nay.

        Không nằm ngoài xu thế hội nhập, trong những năm qua, Việt nam đã tăng cường đàm phán, ký kết và tham gia nhiều hiệp định quốc tế với kỳ vọng gia tăng cơ hội phát triển của mình. Hiệp định GPA là một trong số những Hiệp định nằm trong chiến lược phát triển và hội nhập của Việt Nam. Tiến tới việc gia nhập và trở thành thành viên chính thức của Hiệp định, ngày 5/12/2012, Ủy ban Mua sắm Chính phủ của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đã chính thức phê chuẩn tư cách quan sát viên Hiệp định mua sắm Chính phủ của Việt Nam. Việc trở thành quan sát viên của hiệp định này đã không chỉ không tạo ra bất kỳ ràng buộc nào với Việt Nam về thời gian, chi phí hay nghĩa vụ pháp lý liên quan tới GPA mà còn đem lại cho Việt Nam những lợi ích nhất định, như việc học hỏi thêm những quy định cũng như cách thức quản lý về đấu thầu của các nước để hoàn thiện hơn nữa pháp luật trong nước… Việt Nam tham gia GPA với tư cách là quan sát viên được xem như là bước đầu tiên để tiến tới việc gia nhập và trở thành thành viên chính thức của GPA.

        Thực tiễn hiện nay cho thấy: đối với các quốc gia đã phát triển và đang phát triển thì việc gia nhập và thực thi hiệp định GPA đều có được những thuận lợi nhất định nhưng cũng phải đối mặt với không ít những khó khăn và thách thức. Mỗi quốc gia do có sự khác nhau về điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội và chính trị nên những thuận lợi có được từ tư cách thành viên của GPA cũng như những thách thức và khó khăn mà họ phải đối mặt là khác nhau, thậm chí nếu có sự tương đồng thì nó cũng sẽ lại ở các cấp độ khác nhau. Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả xin được nêu ra một cách khái quát nhất về các Hiệp định mua sắm chính phủ của WTO, qua đó đề cập đến một số những thuận lợi và khó khăn khi Việt Nam gia nhập Hiệp định mua sắm chính phủ của WTO và trở thành thành viên chính thức của GPA.

Khái quát các Hiệp định mua sắm chính phủ của WTO

        Mua sắm công được ghi nhận tại WTO với Hiệp định mua sắm chính phủ (Government Procurement Agreement - GPA), ban đầu với chỉ với 28 quốc gia thành viên tham gia ký kết. Vấn đề mua sắm chính phủ nắm giữ vai trò quan trọng về tài chính, một số tính toán cho thấy rằng mua sắm công của các nước OECD chiếm từ 10% đến 15% GNP.[1]

        Khi GATT ra đời các bên ký kết còn chưa sẵn sàng mở cửa cho lĩnh vực mua sắm công cho cạnh tranh nước ngoài. Bởi vậy, mua sắm công bị loại khỏi yêu cầu về đối xử quốc gia trong GATT. Chỉ khi có một hiệp định về mua sắm công được ký kết thì mới tạo nên sự mở cửa cho cạnh tranh nước ngoài đối với lĩnh vực mua sắm của chính phủ. GPA là Hiệp định của WTO, trong đó chứa đựng các qui phạm để điều chỉnh những hoạt động liên quan tới việc mua sắm chính phủ của các nước thành viên tham gia Hiệp định này. Hiệp định được ra đời sau khi kết thúc vòng đàm phán Uruguay vào năm 1994 và chính thức có hiệu lực từ 1/1/1996. GPA là Hiệp định đa phương, nó được xem là một trong số ít các Hiệp định của WTO có số lượng thành viên tham gia rất khiêm tốn (43/160), (trong đó có 29 nước thuộc khối EC), có lẽ bởi vì đặc tính không ràng buộc đối với các nền kinh tế thành viên của WTO, nghĩa là các thành viên WTO có thể tham gia hoặc không tham gia GPA.

        Mục tiêu trung tâm của GPA là lĩnh vực mua sắm công của các nước thành viên cần phải mở cho cạnh tranh quốc tế.[2] Để đạt được mục tiêu này với 24 Điều khoản của GPA (1994) và 9 Điều khoản của GPA (2012) đã quy định khá chi tiết về nguyên tắc không phân biệt đối xử và đảm bảo minh bạch trong quá trình mua sắm. Cụ thể, GPA tập trung vào nguyên tắc bình đẳng, minh bạch và cạnh tranh trong đấu thầu và tự do hóa thị trường đối với lĩnh vực mua sắm công, nguyên tắc đối xử đặc biệt và khác biệt cho các nước đang phát triển, quy trình giải quyết kiến nghị và áp dụng qui định WTO-DSU. Với các nguyên tắc này, GPA được cho là con đường để các nước tự do hóa thị trường mua sắm công. GPA cũng đưa ra những danh mục riêng, theo đó các thành viên chỉ rõ phạm vi các thực thể mua sắm bị ràng buộc theo các quy định của GPA, cũng như quy trình, thủ tục tiến hành hoạt động mua sắm chính phủ.

Cơ hội cho Việt Nam khi gia nhập GPA

        Trong quá trình đàm phán gia nhập tổ chức Thương mại thế giới (WTO), Việt Nam đã không tham gia quá trình đám phán GPA với các nước thành viên và cũng chưa có cam kết nào về mua sắm chính phủ trong các Hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam tham gia, vì vậy, có thể nói trong các khuôn khổ khác nhau Việt Nam chưa trực tiếp tham gia vào các vấn đề mua sắm chính phủ. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển của nền kinh tế, Việt Nam cũng đã và đang xem xét những vấn đề liên quan đến việc tham gia vào các Hiệp định liên quan đến lĩnh vực mua sắm công như GPA, TPP (Hiệp định đối tác kinh tế chiến lược xuyên Thái Bình Dương)… để được hưởng những ưu đãi đặc biệt mà các nước thành viên đem lại cho Việt Nam.

        Trong phạm vi nghiên cứu về GPA của WTO, chúng ta không thể phủ nhận những lợi ích của việc tham gia Hiệp định đối với các nước phát triển nói chung và các nước đang phát triển như Việt Nam nói riêng. GPA là Hiệp định áp dụng đối với toàn bộ các quy định liên quan đến mua sắm chính phủ của các nước thành viên nên việc gia nhập GPA của Việt Nam sẽ tạo những thuận lợi nhất định cho công cuộc phát triển đất nước, cụ thể như sau:

        Thứ nhất, nguyên tắc đối xử quốc gia và không phân biệt đối xử trong GPA, mua sắm công được đánh giá như là “công cụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội” và mở rộng thị trường quốc gia, khu vực và quốc tế, [3] do đó, việc gia nhập GPA sẽ nâng cao tầm quan trọng của mua sắm chính phủ trong mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam và những lợi ích này được gia tăng nhờ vào việc tiếp cận có bảo đảm tới các thị trường mua sắm rộng lớn của các quốc gia thành viên GPA như Mỹ, Nhật, EU... Theo thống kê năm 2011 của chuyên gia thuộc Ban thư ký WTO: thị trường GPA chiếm khoảng 2,5% GDP thế giới với số tiền khoảng 1,6 tỷ USD, tập trung vào 7 lĩnh vực: dịch vụ xây dựng; máy tính và dịch vụ viễn thông; các sản phẩm nguyên liệu, xăng dầu; hàng dệt, quần áo, giày dép; các sản phẩm bằng nhựa và cao su; các sản phẩm bằng gỗ. Trong đó, nhóm các sản phẩm bằng nhựa và cao su chiếm 959 tỷ USD; dịch vụ xây dựng chiếm 424 tỷ USD; các sản phẩm bằng gỗ chiếm 275 tỷ; dịch vụ viễn thông, máy tính và các lĩnh vực khác chiếm 55 tỷ USD.[4] Như vậy, khi Việt Nam tham gia vào GPA sẽ tạo nhiều cơ hội cho các nhà thầu Việt Nam hướng tới các thị trường tiềm năng như: Mỹ, Nhật và EU hay các thị trường lớn mạnh như Trung Quốc và Ấn Độ…

        Thứ hai, khi là thành viên của GPA, các quốc gia thành viên nói chung và Việt Nam nói riêng đều phải đảm bảo nguyên tắc công khai và minh bạch trong đấu thầu theo qui định của Hiệp định, việc tuân thủ nguyên tắc này một mặt sẽ tác động đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, sửa đổi khung pháp lý liên quan đến hoạt động mua sắm công của Việt Nam. Mặt khác, nguyên tắc công khai và minh bạch trong đấu thầu được đảm bảo sẽ giúp loại bỏ được tệ nạn tham nhũng nhằm tiết kiệm nguồn ngân sách nhà nước trong hoạt động mua sắm công hay nói cách khác là sử dụng một cách hiệu quả nguồn tài chính có được từ nguồn thu thuế của nhân dân và tăng giá trị đồng tiền chi tiêu cho lĩnh vực mua sắm công của Việt Nam.

        Thứ ba, việc thu hút, sử dụng đầu tư nước ngoài của Việt Nam trong thời gian qua về cơ bản đã đáp ứng những mục tiêu đề ra như: thu hút vốn (206,8 tỷ USD với hơn 14.000 dự án đầu tư nước ngoài); chuyển dịch cơ cấu kinh tế (theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa); giải quyết việc làm (trên 2 triệu lao động trực tiếp và 3 -4 triệu lao động gián tiếp); tăng năng suất lao động; tiếp thu công nghệ và kinh nghiệm quản lý hiện đại đã khẳng định chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước trong việc phát triển kinh tế, hội nhập kinh tế quốc tế,[5] nên việc gia nhập GPA của Việt Nam trong thời gian tới cũng sẽ tiếp tục thu hút các nhà thầu tiềm năng đầu tư vào Việt Nam, một mặt tạo cơ hội cho các công dân Việt Nam được tiếp cận, học tập, lĩnh hội những thành tựu về khoa học kỹ thuật hiện đại trên thế giới, mặt khác giải quyết thêm vấn đề việc làm cho người lao động (tỷ lệ người thất nghiệp hiện nay là: 6,36%).[6]

        Bên cạnh đó, là một quốc gia đang phát triển, nhằm gia tăng lợi ích của việc gia nhập GPA, Việt Nam sẽ tập trung nhiều hơn vào việc quan tâm đến các quy định của “điều khoản” đối xử đặc biệt và khác biệt của Hiệp định dành cho các nước đang phát triển và kém phát triển nhất nhằm bảo vệ khả năng cán cân thanh toán, và đảm bảo đủ mức dự trữ cho việc thực hiện các chương trình phát triển kinh tế; phát triển các ngành công nghiệp nội địa bao gồm việc phát triển ngành công nghiệp quy mô nhỏ và thủ công ở vùng nông thôn hoặc lạc hậu; khuyến khích sự phát triển kinh tế thông qua các thỏa thuận khu vực hoặc toàn cầu giữa các nước đang phát triển…tạo thuận lợi cho việc tăng nhập khẩu từ các nước đang phát triển và những đối xử đặc biệt dành cho các sản phẩm có nguồn gốc từ các nước kém phát triển nhất.

Thách thức đối với Việt Nam khi gia nhập GPA

        Việt Nam gia nhập GPA sau khi với tư cách là quan sát viên của Hiệp Định thì những khó khăn đã được hạn chế đi rất nhiều song vẫn còn nhiều những thách thức đang ở phía trước. Cụ thể như sau:

        Thứ nhất, vấn đề mua sắm chính phủ là vấn đề còn khá mới mẻ đối với Việt Nam, tại thời điểm xây dựng Luật Đấu thầu năm 2005, một thực tế cho thấy có rất ít người quan tâm, biết tới khái niệm “mua sắm chính phủ”, tại kỳ họp Quốc hội khóa XI khi biểu quyết chọn một trong những cái tên cho luật về mua sắm chính phủ thì đại đa số đại biểu đã chọn thuật ngữ “đấu thầu” và cho đến nay, qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung (2009, 2012, 2013) song thuật ngữ này vẫn được sử dụng làm tên gọi cho các qui định điều chỉnh lĩnh vực liên quan đến mua sắm chính phủ.

        Về phạm vi áp dụng, Luật Đấu thầu 2005 điều chỉnh các vấn đề liên quan đến các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với gói thầu thuộc các dự án trong lĩnh vực mua sắm công của các cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể như sau:

• Dự án sử dụng vốn nhà nước từ 30% trở lên cho mục tiêu đầu tư phát triển: dự án đầu tư xây dựng mới, nâng cấp mở rộng các dự án đã đầu tư xây dựng; dự án đầu tư để mua sắm tài sản kể cả thiết bị, máy móc không cần lắp đặt; dự án quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; dự án nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, hỗ trợ kỹ thuật; các dự án khác cho mục tiêu đầu tư phát triển;
• Dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân;
• Dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản nhằm phục vụ việc cải tạo, sửa chữa lớn các thiết bị, dây chuyền sản xuất, công trình, nhà xưởng đã đầu tư của doanh nghiệp nhà nước.

        Như vậy, chúng ta có thể hiểu rằng luật đấu thầu là để chỉ luật chi tiêu mua sắm công phục vụ cho việc mua sắm của Chính phủ. Ở các nước khác trên thế giới, việc mua sắm công là để phục vụ chủ yếu cho các cơ quan của Chính phủ và duy trì hoạt động thường xuyên của các cơ quan Chính phủ nhưng ở Việt Nam chúng ta như đã đề cập ở phần trên, việc mua sắm công lại được đề cập đến 3 nhóm danh mục thuộc lĩnh vực này: Thứ nhất là, mua sắm để phục vụ cho việc duy trì hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang và cấp ngân sách cho các hiệp hội…; thứ hai là phục vụ cho các dự án đầu tư phát triển; thứ ba là phục vụ cho hệ thống các doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, với tên gọi là “Luật Đấu thầu” như hiện nay của Việt Nam tên gọi này chỉ mang tính ước lệ chứ chưa có sự tương thích với nội dung các quy phạm mà nó chứa đựng, cũng như quan điểm của các nền kinh tế khác trên thế giới cho lĩnh vực mua sắm công.

        Thứ hai, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực mua sắm công của Việt Nam còn nhiều hạn chế gây ảnh hưởng tới chất lượng và hiệu quả của hoạt động đấu thầu sử dụng nguồn vốn nhà nước. Các quy định của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này được nằm rải rác trong nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu tính đồng bộ và thống nhất giữa các văn bản, gây khó khăn trong quá trình thực hiện. Ví dụ như, việc lựa chọn nhà thầu vừa được quy định tại Luật Đấu thầu năm 2005, lại vừa được quy định trong Luật Xây dựng, luật sửa đổi bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản (Luật số 38/2009/ QH12); đấu thầu theo phương thức mua sắm tập trung vừa được quy định tại Quyết định số 179/2007/QĐ-TTg, lại vừa được quy định tại Thông tư số 22/2008/TT-BTC; đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công được quy định tại Quyết định số 39/2008/QĐ-TTg; Đấu thầu cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích được quy định tại Nghị định số 31/2005/NĐ-CP, Quyết định số 256/2006/QĐ-TTg…

        Thứ ba, khả năng cạnh tranh của các nhà thầu Việt Nam còn hạn chế về chuyên môn, kinh nghiệm cũng như điều kiện tài chính nên khả năng thắng thầu khi tham gia đấu thầu tại các nước thành viên phát triển là rất khó, thậm chí còn có thể sẽ bị thua ngay trên sân nhà. Đó là còn chưa kể tới việc các doanh nghiệp của Việt Nam còn có thể bị hạn chế về thông tin đấu thầu tại các nước thành viên phát triển do sự thiếu vắng các mạng lưới chi nhánh, văn phòng đại diện rộng rãi như các công ty lớn của các nước thành viên.

        Thứ tư, việc đào tạo và phát triển nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn và kinh nghiệm trong lĩnh vực đấu thầu quốc tế còn rất hạn chế nên rất dễ dẫn đến tình trạng chúng ta bị lúng túng trong việc tuân thủ các quy định về mua sắm công cũng như việc sử dụng một cách triệt để những lợi ích mà Hiệp định ghi nhận dành cho các quốc gia đang phát triển (các điều khoản đặc biệt). Ví dụ như, trong đánh giá và lựa chọn nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ hoặc trong đánh giá nhà thầu, chủ đầu tư không được đặt ra, tìm kiếm hay xem xét các biện pháp “bù đắp”.[7] Hay một “ngoại lệ” cho phép quốc gia thành viên là nước đang phát triển được phép sử dụng: “khi xem xét các chính sách chung, bao gồm cả những chính sách liên quan đến phát triển, một nước phát triển trong thời gian đang tiến hành các điều khoản đàm phán có thể sử dụng các biện pháp bù đắp, ví dụ như những yêu cầu về tỉ lệ nội địa. Những yêu cầu này, chỉ được áp dụng trong quá trình sơ tuyển và không phải là tiêu chí để trao thầu. Các điều kiện phải có mục đích, dễ dàng xác định và không phân biệt đối xử…”.[8] Tương tự như vậy, đối với yêu cầu về thời gian quảng cáo đấu thầu, WTO đưa ra quy định chung tối thiểu là 40 ngày, tính từ ngày đưa ra thông báo đấu thầu song khoảng thời gian này có thể giảm còn 24 ngày hay thậm chí là 10 ngày…[9]

        Như vậy, khi Việt Nam gia nhập GPA với tư cách là quan sát viên của Hiệp định như hiện nay, Việt Nam sẽ có những thuận lợi đáng kể nhưng Việt Nam cũng không thể tránh khỏi những khó khăn và thách thức nhất định nhưng với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế, Việt Nam sẵn sàng đối diện để khắc phục những khó khăn và thách thức đó nhằm tiếp cận đến các thị trường mua sắm rộng lớn của các nước cũng như là gia tăng mối quan hệ giữa các nhà thầu của Việt Nam với các nhà thầu của các quốc gia khác trong khu vực và quốc tế. Tại thời điểm hiện nay, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Việt Nam đã tham gia Hiệp định GPA với tư cách là quan sát viên của Hiệp định, được xem là một động thái rất tích cực cho Việt Nam trong tiến trình gia nhập Hiệp định mua sắm chính phủ trong tương lai không xa./.

ThS. Đỗ Hồng Quyên

Giảng viên Trường Đại học Thương mại

Tài liệu tham khảo

[1] Hiệp định mua sắm chính phủ, 1994, WTO

[2] Hiệp định mua sắm chính phủ, 2012, WTO;

[3] Luật Đấu thầu 2005;

[4] Luật Đấu thầu 2009;

[5] Luật Đấu thầu sửa đổi bổ sung 2012;

[6] Luật Đấu thầu 2013;

[7] QĐ 179/2007/QĐ-TTg; TT số 22/2008/TT-BTC, đấu thầu theo phương thức mua sắm tập trung;

[8] Quyết định số 39/2008/QĐ-TTg, đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ;

[9] Nghị định số 31/2005/NĐ-CP, Đấu thầu cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích được quy định tại;

[10] Arrowsmith, S. (2003), “Government procurement in the WTO”, Kluwer law international;

[11] Hoekman, B.M và P.C.Mavroidis.(1995), “the World trade organization’s Agreement on Government procurement – expanding disciplines, declining membership?”, Washington D.C: The World bank.

[12] Tucker, T. (1998). “A Critical Analysis of the World Bank.”

[13] www.baomoi.com,“Quy mô thị trường GPA”

[14] Trích kỷ yếu Hội nghị 25 năm đầu tư trực tiếp nước ngoài do Bộ kế hoạch và Đầu tư tổ chức, 2012.

[15] www.nhandan.com.vn, “ILO: Việt Nam có tỷ lệ thất nghiệp thấp nhất trên toàn cầu”, 1/2014.

[16] Đào Duy Khương, 2013, “Sự phát triển của cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam sau khi gia nhập WTO”, Nxb CTQG.